Pierwsze pęknięcie. Demokraci obniżają podatki bogatym

Najwyższa stawka podatku dochodowego spada z 91 % do 70 % z inicjatywy demokratów. Kennedy uzasadnia obniżkę wzrostem gospodarczym i rywalizacją z ZSRR [1]. W 1963 roku przedstawia projekt [2], w 1964 Johnson podpisuje ustawę [3], a docelowa stawka zaczyna obowiązywać w 1965 [4]. Kongres obiecuje, że niższe podatki przyniosą większe wpływy [3].

Podatek od największych dochodów, odziedziczony po epoce Roosevelta, staje się w tej argumentacji przeszkodą we wzroście całej gospodarki. Zanim Powell wezwie biznes do politycznej mobilizacji, uzasadnienie dla niższych stawek przedstawią obrońcy aktywnego państwa.

Wygrać z Chruszczowem niższą stawką

14 grudnia 1962 roku Kennedy przemawia w Economic Club of New York. Już na początku przywołuje zapowiedź Chruszczowa: przełom w historii świata ma nastąpić, gdy ZSRR wyprzedzi Stany Zjednoczone w produkcji. To Kennedy relacjonuje słowa radzieckiego przywódcy i używa ich jako argumentu za szybszym wzrostem amerykańskiej gospodarki [1].

Prezydent przekonuje, że system podatkowy rozwijany w znacznej mierze podczas drugiej wojny światowej, by hamować wzrost, nadmiernie obciąża gospodarkę czasu pokoju. Chce pobudzić konsumpcję i wykorzystać wolne moce produkcyjne. Mówi też o zachętach do osobistego wysiłku, inwestowania i podejmowania ryzyka [1]. Wojenne podatki, opisane w artykule o najwyższych stawkach, przedstawia więc jako narzędzie niedopasowane do nowych potrzeb.

W styczniu 1963 roku prezydencki raport gospodarczy przekłada te argumenty na projekt: skalę 20–91 % ma stopniowo zastąpić skala 14–65 %. Kennedy nazywa obniżkę najwyższej stawki centralną częścią programu [2]. Reforma ma pobudzić całą gospodarkę, ale jednym z jej głównych narzędzi jest zmniejszenie podatku od największych dochodów.

Obietnica wpisana do ustawy

26 lutego 1964 roku Lyndon B. Johnson podpisuje Revenue Act. Kongres umieszcza na początku ustawy deklarację o skutkach obniżki [3]:

Dzięki pobudzeniu gospodarki, po krótkim okresie przejściowym, zwiększy (zamiast zmniejszyć) wpływy.

Ostatecznie najwyższa stawka schodzi z 91 % do 77 % w 1964 roku i do 70 % od 1965 roku. Kongres nie przyjmuje proponowanych przez Kennedy’ego 65 %. Zmienia się także próg najwyższego przedziału dla małżeństw: z 400 tysięcy dolarów dochodu do opodatkowania w 1964 roku do 200 tysięcy od 1965 [4]. Niższa stawka obejmuje zatem dochód ponad niższą granicą.

Dane wykresu

Rok	Najwyższa stawka nominalna (%)
1960	91,00
1961	91,00
1962	91,00
1963	91,00
1964	77,00
1965	70,00
1966	70,00
1967	70,00
1968	75,25
1969	77,00
1970	71,75
1971	70,00
1972	70,00

Stawka krańcowa dotyczy tylko dochodu ponad próg. Dodatkowo w latach 1960–1963 podatek był ograniczony do 87 % dochodu do opodatkowania [4]. Ani 91 %, ani 70 % nie mówi więc, jaką część całego dochodu rzeczywiście oddawał państwu konkretny podatnik. Znaczenie miały także ulgi — i pod koniec dekady to one staną się przedmiotem sporu.

Obniżka obejmuje także niższe dochody. Johnson przedstawia ją jako zmniejszenie federalnych podatków dochodowych o 11,5 miliarda dolarów [5]. Urzędowe opracowanie Jerry’ego Tempalskiego z Departamentu Skarbu szacuje ubytek wpływów przypisany ustawie na tę samą kwotę, równą 1,60 % PKB [6]. Kongresowa zapowiedź większych wpływów pozostaje deklaracją polityczną. Szacunek kosztu ustawy nie jest porównaniem wszystkich dochodów państwa przed reformą i po niej, ale też nie potwierdza obietnicy, że obniżka sama się sfinansuje.

Wysokie stawki nadal obowiązują. W latach 1968–1970 dopłata wojenna związana z Wietnamem podnosi najwyższą nominalną stawkę kolejno do 75,25 %, 77 % i 71,75 % [4]. Odwrót nie jest jeszcze trwałym ruchem w jednym kierunku.

Dwa zastosowania antykomunizmu

27 października 1964 roku Ronald Reagan w przemówieniu „A Time for Choosing” przypomina oskarżenie Ala Smitha z 1936 roku: przywódcy Partii Demokratycznej mieli prowadzić ją pod sztandarami Marksa, Lenina i Stalina. Reagan przedstawia się jako były demokrata [7]. Wraca etykieta znana z historii „Zdrajcy swojej klasy”.

Kennedy chce obniżać podatki, żeby gospodarka skuteczniej rywalizowała z ZSRR. Reagan przywołuje komunizm, by zdyskredytować tradycję demokratów [1] [7]. To różne cele, lecz w obu argumentacjach zimna wojna służy do oceny polityki gospodarczej. Można w tym widzieć jeden z mechanizmów osłabiania obrony wysokich podatków: trzeba już uzasadniać nie tylko ich skuteczność, lecz także ich zgodność z amerykańskim interesem.

Sto pięćdziesiąt pięć zer

17 stycznia 1969 roku sekretarz skarbu Joseph W. Barr przedstawia kongresowej komisji gospodarczej informację o 155 osobach ze skorygowanym dochodem brutto przekraczającym 200 tysięcy dolarów, które nie zapłaciły federalnego podatku dochodowego. Historyk Seiichiro Mozumi opisuje przy tym ostrzeżenie Barra przed buntem podatników [8]. Według opracowania Brookings chodziło o zeznania za 1967 rok [9].

Te przypadki pokazują lukę między wysoką stawką a podatkiem do zapłaty. Nie opisują wszystkich bogatych, ale wystarczają, by postawić pytanie o przepisy pozwalające niektórym z nich nie płacić nic.

21 kwietnia 1969 roku Nixon przyznaje w orędziu, że część obywateli z dochodem ponad 200 tysięcy dolarów nie płaci podatku. Broni ich jednak przed zarzutem oszustwa: korzystają z możliwości zapisanych w prawie, między innymi z odliczeń związanych z darowiznami. Pod koniec wystąpienia zauważa, że to, co jeden nazywa luką, drugi uważa za zachętę [10]. Spór dotyczy więc także tego, które legalne przywileje należy znieść.

Tax Reform Act podpisany 30 grudnia 1969 roku wprowadza dodatkowy podatek minimalny. Rachunek wygląda tak: od sumy określonych preferencji podatkowych odejmuje się 30 tysięcy dolarów oraz podatek obliczony na zwykłych zasadach. Jeśli pozostaje dodatnia kwota, dodatkowy podatek wynosi 10 % tej nadwyżki [11]. Według Congressional Research Service jest to poprzednik późniejszego AMT, alternatywnego podatku minimalnego [12].

Ta sama ustawa obniża jednak maksymalny podatek od dochodu z pracy: do 60 % w 1971 roku i 50 % od 1972 roku, choć najwyższa stawka zwykłej skali pozostaje na poziomie 70 % [4] [6]. Reforma jednocześnie ogranicza skutki ulg i zmniejsza obciążenie wysokich zarobków. Państwo naprawia system, wycofując się z części jego dawnych stawek.

Ceny rosły przed zamknięciem złotego okna

W tle sporu podatkowego rośnie inflacja. Średnioroczny wzrost cen konsumenckich wynosi 1,6 % w 1965 roku, 4,2 % w 1968 i 5,7 % w 1970 [13]. Problem narasta zatem przed decyzją o zawieszeniu wymienialności dolara na złoto.

Dane wykresu

Rok	Inflacja CPI-U (%)
1965	1,6
1966	2,9
1967	3,1
1968	4,2
1969	5,5
1970	5,7
1971	4,4
1972	3,2

15 sierpnia 1971 roku Nixon ogłasza zawieszenie wymienialności dolara na złoto lub inne aktywa rezerwowe. Przedstawia je jako tymczasowe. Równocześnie zamraża płace i ceny na 90 dni oraz wprowadza dopłatę importową w wysokości 10 % [14]. Państwo nadal sięga po bezpośrednie narzędzia kontroli gospodarki.

Decyzja odcina zagranicznym rządom możliwość wymiany dolarów na złoto. Jak opisuje Sandra Kollen Ghizoni w opracowaniu Federal Reserve History, później kończy się cały system Bretton Woods [15]. Inflacja nie przyspiesza jednak natychmiast: średniorocznie wynosi 4,4 % w 1971 roku i 3,2 % w 1972 [13]. Zamknięcie złotego okna jest przełomem w powojennym porządku pieniężnym, lecz nie wyjaśnia samo ani wcześniejszego wzrostu cen, ani całego kryzysu lat siedemdziesiątych.

Powell zaczyna od komunistów

23 sierpnia 1971 roku Lewis F. Powell Jr. kieruje poufne memorandum do Eugene’a B. Sydnora Jr., przewodniczącego Komitetu Edukacyjnego U.S. Chamber of Commerce — amerykańskiej Izby Handlowej. Ostrzega przed atakiem na system wolnej przedsiębiorczości. Listę przeciwników otwiera tak [16]:

Należą do nich, czego można się spodziewać, komuniści, przedstawiciele Nowej Lewicy i inni rewolucjoniści, którzy chcieliby zniszczyć cały system, zarówno polityczny, jak i gospodarczy.

Zaraz potem Powell wskazuje głosy, które niepokoją go bardziej: krytykę ze strony szanowanych środowisk uczelni, ambon, mediów, czasopism, sztuki, nauki i polityki [16]. Nie nazywa wszystkich tych krytyków komunistami. Kolejność argumentów można jednak odczytać jako nadanie obronie interesów biznesu rangi obrony całego ustroju.

Odpowiedzią mają być organizacja, planowanie na lata, konsekwentne działanie i wspólne finansowanie. Powell pisze, że biznes powinien nauczyć się od związków zawodowych zdobywania i umacniania władzy politycznej. Wskazuje też sądy jako ważne narzędzie zmian społecznych, gospodarczych i politycznych [16]. Proponuje stałą zdolność wpływania na decyzje państwa.

Łączy ten program z bieżącym kryzysem. Zalicza do zagrożeń niesprawiedliwe w jego ocenie opodatkowanie i inflację, która wydaje się wymykać spod kontroli. Ostrzega, że trwałe zamrożenie płac i cen zadałoby przedsiębiorczości niemal śmiertelny cios [16]. Działania Nixona stają się dla niego kolejnym argumentem za polityczną mobilizacją biznesu.

Zanim bunt zmieni adres

Skalę późniejszej organizacji pokazują rejestry Federal Election Commission. Na koniec 1974 roku działało 89 korporacyjnych komitetów politycznych, czyli PAC-ów, i 201 związkowych. Na koniec 1976 roku było ich odpowiednio 433 i 224 [17]. Biznes szybko rozbudowywał organizacje w dziedzinie, w której związki wcześniej miały liczebną przewagę.

Sam wzrost liczby komitetów nie dowodzi wpływu memorandum. Jego bezpośrednia rola pozostaje sporna; mobilizację biznesu trzeba rozpatrywać także w kontekście zmian prawa finansowania kampanii i reakcji na regulacje. Dokument pokazuje natomiast jasno sformułowany program zdobywania wpływu na państwo.

Wysokie opodatkowanie bogatych nadal jest możliwe. Zmieniły się stawki, wyjątki i argumenty: demokraci obiecują wzrost dzięki obniżkom, a Powell wzywa biznes do organizowania siły politycznej. Bunt, przed którym ostrzegał Barr, wyrastał z oburzenia, że niektórzy bogaci nie płacą nic. Jak takie oburzenie może stać się poparciem dla obniżania podatków? To pytanie prowadzi do etapu dziesiątego: „Upadek: lata 70. i bunt podatkowy”.