Jak Mellon obniżył podatki bogatym

Za 1918 rok podatek stanowił 64,65 % dochodu netto wykazanego w zeznaniach na co najmniej milion dolarów. Za 1926 rok — 16,56 % [1]. Między tymi datami Andrew Mellon przekonał Kongres do obniżek, a z publicznych list zniknęły kwoty zapłaconego podatku [11]. Ameryka umiała wysoko opodatkować bogatych jeszcze przed Rooseveltem. Potem ograniczyła te obciążenia.

Wojna zmienia rachunek

Drogę od Wisconsin w 1911 roku do XVI poprawki opisuje poprzedni etap. Początkowo federalny podatek dochodowy działał na niewielką skalę. Za 1913 rok złożono 357 598 zeznań osób fizycznych, a najwyższa stawka wynosiła 7 % [1] [2].

Ustawa z 8 września 1916 roku podniosła łączną najwyższą stawkę do 15 %. Ustanowiła też federalny podatek od majątku spadkowego, ze stawkami od 1 % do 10 % i zwolnieniem 50 000 dolarów dla rezydentów. Producenci prochu, amunicji, broni i okrętów podwodnych mieli płacić osobny podatek: 12,5 % zysku netto ze sprzedaży [3]. Państwo sięgało po dochód, dziedziczony majątek i zarobek na dostawach wojennych.

W październiku 1917 roku najwyższa łączna stawka podatku dochodowego wzrosła do 67 % [2]. Zwolnienia obniżono z 3000 i 4000 dolarów do 1000 i 2000 dolarów. Nowy podatek od nadmiernych zysków obejmował korporacje, spółki osobowe i osoby fizyczne; jego stawki wynosiły od 20 % do 60 %, zależnie od relacji zysku do zainwestowanego kapitału [4]. Wojenny rachunek objął także osoby o niższych dochodach, które wcześniej pozostawały poza podatkiem.

Najdalej poszła ustawa Revenue Act of 1918, zatwierdzona 24 lutego 1919 roku. Za rok podatkowy 1918 najwyższa stawka podstawowa wynosiła 12 %, a dodatkowa — 65 % od nadwyżki ponad milion dolarów. Razem dawały 77 % [5]. Za ten rok złożono już 4 425 114 zeznań osób fizycznych [1]. Podatek obejmował miliony rozliczeń, a największe dochody obciążał znacznie mocniej niż przed wojną.

Ile wynosił podatek w zeznaniach

Najwyższa stawka krańcowa dotyczy części dochodu ponad najwyższym progiem. Stawka 77 % nie oznaczała więc odebrania 77 % całego dochodu. W 67 zeznaniach za 1918 rok, w których dochód netto wynosił co najmniej milion dolarów, wykazano łącznie 88,9 miliona dolarów podatku. Było to 64,65 % dochodu tej grupy [1].

Wysokie obciążenie nie pozostało zatem wyłącznie zapisem w ustawie. W latach 1919–1921 relacja podatku do wykazanego dochodu tej kategorii nadal utrzymywała się blisko 64 %. Później wyraźnie spadła [1].

Dane wykresu

Rok	Podatek / dochód netto (%)
1916	11,09
1917	35,65
1918	64,65
1919	64,87
1920	63,81
1921	63,59
1922	35,02
1923	23,53
1924	30,27
1925	15,83
1926	16,56

Obietnica Mellona

Andrew Mellon objął urząd sekretarza skarbu w 1921 roku z nominacji Warrena Hardinga. Pozostał na stanowisku także za Calvina Coolidge’a i Herberta Hoovera [6]. Ustawa z listopada 1921 roku przyniosła kolejne obniżki. Od 1922 roku najwyższa stawka miała wynosić 58 %: 8 % podatku podstawowego i 50 % dopłaty. Podatek od nadmiernych zysków pozostawiono już tylko za rok 1921 [7].

Ta sama ustawa dawała osobom fizycznym możliwość wyboru stawki 12,5 % od zysku kapitałowego netto zamiast zwykłych stawek [7]. O wysokości podatku decydowała więc także kategoria dochodu. Zyski kapitałowe mogły podlegać znacznie niższej stawce niż dochód rozliczany według głównej skali.

Mellon uzasadniał obniżki troską o wpływy do budżetu. W książce „Taxation: The People's Business” z 1924 roku pisał, że przy wysokich stawkach bogaci przenoszą dochody do papierów zwolnionych z podatku i do spółek. Wysoka stawka zostaje, lecz ubywa dochodów objętych podatkiem [8].

Historia opodatkowania pokazuje, że nadmiernych z natury podatków się nie płaci. (przekład)

Odpowiedzią Mellona było obniżenie stawek. W planie z 10 listopada 1923 roku proponował ograniczyć najwyższą dopłatę do 25 % [8]. Do tej dopłaty miał jeszcze dochodzić podatek podstawowy — projekt nie był tym samym co późniejsza łączna stawka 25 %.

Według Mellona obniżanie dopłat zalecali już jego demokratyczni poprzednicy, Houston i Glass [8]. Odwrót od wojennych stawek miał więc zwolenników w obu partiach. W orędziu z 3 grudnia 1924 roku Coolidge przekonywał, że obniżenie opodatkowania większych dochodów przyniesie rządowi więcej wpływów. Przedstawiał ten postulat jako naukowo uzasadniony [9]. Skuteczność obniżek pozostawała jednak obietnicą polityczną, którą trzeba odróżnić od wyniku badania.

Kongres najpierw stawia opór

W 1924 roku najwyższa łączna stawka podatku dochodowego wyniosła 46 %, a najwyższą stawkę podatku od majątku spadkowego podniesiono do 40 %. Wprowadzono też podatek od darowizn [2] [10]. Mellon sprzeciwiał się podwyżce podatku spadkowego: uważał, że powinien on być źródłem dochodów stanów [8].

Obciążenia nie spadały co roku. Za 1923 rok tabela IRS podaje najwyższą stawkę 43,5 %, po uwzględnieniu zwrotu 25 % podatku [2]. W zeznaniach na co najmniej milion dolarów podatek stanowił wtedy 23,53 % dochodu netto; za 1924 rok było to 30,27 % [1].

Dopiero ustawa z 26 lutego 1926 roku połączyła najwyższą stawkę podstawową 5 % z dopłatą 20 %. Łącznie dawało to 25 % od dochodu ponad 100 000 dolarów [11]. W tabeli IRS stawka ta figuruje już przy roku podatkowym 1925 i utrzymuje się do 1928 roku [2]. Data ustawy i rok, za który rozliczano podatek, nie były tożsame.

Najwyższą stawkę spadkową obniżono w 1926 roku do 20 %, zwolnienie podniesiono do 100 000 dolarów, a podatek od darowizn zniesiono [10]. Kongres ograniczył obciążenia zarówno bieżących dochodów, jak i przekazywanego majątku.

Z jawnych list znikają kwoty

Ustawa z 1924 roku nakazywała udostępniać w urzędach poborców listy z nazwiskiem, adresem i kwotą zapłaconego podatku dochodowego [12]. Każdy mógł sprawdzić kwotę przypisaną do nazwiska podatnika. Listy nie ujawniały jednak pełnych zeznań ani wszystkich dochodów i odliczeń.

Spór o prawo gazet do publikowania tych informacji trafił do Sądu Najwyższego. W sprawie „United States v. Dickey” oskarżono redaktorów gazet z zachodniego dystryktu Missouri. 25 maja 1925 roku sąd uznał, że publikacja list była dozwolona. Przypomniał też, że nazwiska i adresy były jawne już na mocy ustawy z 1918 roku; w 1924 dołączono do nich kwotę podatku [13].

W 1926 roku Kongres usunął właśnie tę kwotę. Nazwiska i adresy pozostały publiczne [11]. Gazety mogły nadal drukować dostępne informacje, lecz z listy nie dało się już dowiedzieć, ile podatnik zapłacił.

Sama kwota podatku, bez znajomości dochodu, nie pozwalała obliczyć obciążenia konkretnej osoby. Dawała jednak obywatelom informację, którą Kongres wycofał równocześnie z obniżkami.

Więcej wpływów, mniejsze obciążenie

Dane urzędowe dostarczają argumentu zwolennikom Mellona. Za 1916 rok złożono 206 zeznań z dochodem netto co najmniej miliona dolarów. Za 1921 rok było ich tylko 21, a wykazany podatek wyniósł 31,4 miliona dolarów. Za 1926 rok zeznań było już 231, a podatku — 81,9 miliona. Jednocześnie relacja podatku do dochodu tej grupy spadła z 63,59 % w 1921 roku do 16,56 % w 1926 [1]. Budżet otrzymał więcej dolarów, choć podatek pochłaniał znacznie mniejszą część wykazanych dochodów.

To porównanie kategorii dochodowej, której skład co roku się zmieniał. Nie śledzi tych samych osób ani liczby posiadaczy milionowych majątków. Punktem wyjścia jest ponadto recesja lat 1920–1921. Z samych sum nie da się ustalić, ile wzrostu wpływów przyniosła obniżka stawek, ile wzrost dochodów, a ile zmiana sposobu ich wykazywania.

W latach hossy rosły zyski kapitałowe. W danych Thomasa Piketty’ego i Emmanuela Saeza udział najbogatszego 1 % w dochodzie fiskalnym za 1928 rok wynosi 19,60 % bez tych zysków i 23,94 % po ich uwzględnieniu [14]. Mellon sam opisywał z kolei przenoszenie dochodów poza zasięg podatku [8]. Oba zjawiska utrudniają przypisanie całego wzrostu wpływów obniżkom. Zestawienie zeznań nie mówi, ile skarb zebrałby bez reformy.

Nie była to też powszechna ulga dla całego społeczeństwa. Za 1926 rok złożono 4 138 092 zeznania osób fizycznych [1]. Podatek nadal miał ograniczony zasięg, a spór o najwyższą stawkę dotyczył największych dochodów.

Bogactwo znów się koncentruje

W tym samym czasie najbogatsi odzyskiwali udział w dochodzie. Według World Inequality Database udział górnego 1 % w dochodzie narodowym przed opodatkowaniem wynosił 20,43 % w 1913 roku, 17,70 % w 1923 i 22,29 % w 1928 [15]. Przed krachem przekraczał więc poziom sprzed wojny.

Dane wykresu

Rok	Udział 1 % najbogatszych (%)
1913	20,43
1914	20,91
1915	20,29
1916	21,36
1917	21,31
1918	19,68
1919	21,64
1920	18,77
1921	19,15
1922	18,58
1923	17,70
1924	18,47
1925	20,68
1926	21,94
1927	21,26
1928	22,29
1929	22,18

WID mierzy dochód narodowy, a przywołane wcześniej tabele Piketty’ego i Saeza — dochód fiskalny. Tych serii nie można łączyć w jeden szereg. Wykres pokazuje zmianę podziału dochodów, lecz sam nie dowodzi, jaka część tej zmiany wynikała z polityki podatkowej.

Koncentracja majątku również rosła. Według szacunku Emmanuela Saeza i Gabriela Zucmana najbogatszy 1 % miał 44,0 % majątku w 1913 roku, 35,6 % w 1920 i 50,6 % w 1929. Udział dolnych 90 % między 1920 a 1929 rokiem spadł z 22,7 % do 15,7 % [16].

Są to szacunki podziału majątku, nie rocznych dochodów. Zastosowana przez autorów metoda kapitalizacji dochodu daje wyższe udziały najbogatszych niż metody oparte na spadkach; ich poziom pozostaje przedmiotem sporu. W obrębie tego szacunku wzrost koncentracji w latach dwudziestych jest jednak wyraźny [16].

Wojna pokazała, że państwo potrafi pobierać znaczną część największych dochodów. Lata Mellona pokazały, że może potem ograniczyć te obciążenia i wycofać jawność kwot podatku. Ameryka weszła w kryzys z niższymi stawkami i ponownie skoncentrowanym bogactwem. Nie dowodzi to, że obniżki same wywołały krach. Określa punkt wyjścia do kolejnego sporu o to, kto ma ponieść koszty działania państwa.

Następny etap to „Kryzys, który doprowadził do Roosevelta”. O późniejszej przebudowie banków i giełdy opowiada uzupełniający tekst „Przeciąć spekulację”. Narzędzia opodatkowania bogatych już istniały. Otwarta pozostawała kwestia, co skłoni państwo do ponownego ich użycia.